党的十八届四中全会将“完善多元化纠纷解决机制”写入《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，后中办、国办又联合发布《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，为深化多元化纠纷解决机制改革进行了顶层设计，进一步指明了方向，明确了目标。而诉调对接机制建设就是按照党的“完善多元化纠纷解决机制”要求，由人民法院主导、整合社会纠纷解决资源，构建起的相互协同、功能互补的纠纷解决体系。诉调对接机制产生发展于司法实践中，“诉”顾名思义是指诉讼，“调”是指调解，诉调对接从广义上讲是指诉讼与调解的衔接，从狭义上讲，诉调对接是民事诉讼调解与人民调解的对接，诉调对接机制的意义在于缓解法院的诉讼压力、推进多元化解纷机制的创建以及促进和谐社会的建设。我院自2014年5月在县委的领导下，与司法行政部门密切配合，在全县开展了诉调对接机制建设，从而使基层矛盾纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到了解决。但就总体而言，效果并不理想。现笔者就所在的基层人民法院主导的在全县建立的诉调对接机制建设实际运行情况提出不成熟的建议，以期引深此项工作的开展。
一、当前诉调对接机制运行中存在的问题
由我院主导的在全县建立的诉调对接机制建设，经过二年的探索，取得了一定效果，但存在着以下问题：
（一）法院工作任务还未明显减轻。司法是长期以来被社会公认的、解决矛盾纠纷的一种常规方式，他具有终局性、权威性。但司法解决矛盾纠纷是有限的。一是司法不能包揽解决所有的矛盾纠纷；二是司法程序繁多，成本高；三是司法程序严谨，缺乏灵活性，持续时间常；四是司法本身从实体上难以达到法律效果和社会效果的统一。而现在法院大包大揽诉讼，成了解决社会矛盾纠纷的“独木桥”，纠纷解决渠道单一，社会对诉讼解决机制过分依赖，群众“有官司、找法院”已形成习惯，使非诉讼的纠纷解决被视为法盲行为，形同虚设，法院的矛盾纠纷解决由“最后一道防线”变成“唯一一道防火墙”。
（二）基层调解作用未能充分发挥。人民调解组织处在最基层、最前沿，理应发挥其第一道屏障作用，而实际上效果却不明显。从实践上看，三位一体之一的人民调解组织由于组织、机构、人员、报酬、素质、法律水平等原因，没有真正发挥其应有的作用。有的有机构没有人、有的有人没有经费保障，有的调解人员自身素质、工作能力有限，积极性不高、主动性不强，没有发挥其应有的作用，形同虚设；有的法律水平有限，调解不规范、不严谨，达成的协议不稳定，调解协议接受后当事人又反悔，人民法院无法确认调解效力，致使调解的权威大打折扣，使很多人不愿意选择人民调解而直接进入诉讼。
（三）行政机关解决矛盾纠纷不强。有的行政机关就其行政行为完全能解决的纠纷，而难以发挥其职能作用，推之门外；有的行政机关怕揽事、怕上访、怕麻烦，很简单的事也推向法院；有的缺乏主动化解矛盾纠纷的意识；一些行政机关为了政绩工程、形象工程，处理方式比较单一，处理结果不公正，也在一定程度上使行政机关在纠纷解决上的作用非常有限。
（四）当事人选择诉前调解积极性不高。从国家立法制度来看，将纠纷处理权过多向法院集中，导致其他部门缺乏参与诉前解纷机制的积极性和主动性。诉前调解的适用必须遵循双方当事人自愿原则，由于目前非诉讼调解的权威性不足，当事人对诉前调解机制比较陌生，不少起诉者在诉前不能心平气和地对待矛盾纠纷，被告在得知被诉时也不能理性寻求解决的途径，因此双方当事人在一开始都同意调解的案件比例不高。只要一方当事人不愿意诉前调解，诉前调解就无法进行。此外，律师受到经济利益的驱使，也不愿选择诉前调解工作机制。加之调解人员的法律素质较低，调解质量有待提高。
（五）各相关职能单位或部门的联动不强。诉调对接机制要进一步推进，是一项庞大的系统工程，应需要基层相关部门的配合才能有效发挥其功能。但在现实中是各层面、各部门围绕这种机制推出的各项制度、各种举措或相互重叠，或各自为政，甚至相互脱节、相互矛盾，无法形成对接合力。一些行政机关由于有较繁重的本职工作要做，加之认为诉调对接工作是法院的事，对此项工作重视程度不够，甚至有抵触情绪，纠纷发生后不愿提供调解服务，而将矛盾纠纷引向法院。同时，由于受地方经济条件的制约，尤其是参与联动调解的部门和基层人民调解员义务调解，缺乏经费保障，难以调动其工作积极性。
（六）诉调对接工作宣传力度不够。诉调对接工作开展以来，我县建立了“9大对接联动”工作机制，如：调解与诉讼对接工作机制、诉讼与调解对接工作机制、调解与司法确认对接工作机制、调解与业务技能培训对接工作机制等。但由于对此宣传力度不够、人员培训不到位等原因，这些新机制仍不被大多数群众甚至人民调解员所知。即使部分了解的群众，也对运用这些新机制处理矛盾纠纷不太信任。
二、实施诉调对接机制取得的效果
二年来，我院建立的诉调对接机制取得了一定效果，指导基层调解组织成功化解纠纷740余件，近两成的纠纷在诉前得到有效化解，从而缓解了法院“案多人少”的矛盾，促进了平安阳曲、法治阳曲建设。
（一）减轻了当事人诉累，提高了矛盾纠纷化解效率。通过构建诉调对接机制平台，使得当事人不再单一依靠司法这一解纷途径，通过人民调解、行政调解、社会组织调解等渠道方便、快捷的将矛盾纠纷化解在诉讼前。大量法律关系明确、矛盾纠纷对抗性不强的案件通过非诉讼方式得到快速处理，节省了当事人的精力、物力，减轻了当事人的诉累，提高了基层化解矛盾的效率。
（二）节省了诉讼资源，减轻了法官压力。非诉组织对矛盾的化解，有效避免了当事人之间及当事人与法院之间不必要的对抗，同时法院通过转变原来关门办案、单一化解的理念，充分合理利用社会各界资源，形成了纠纷联动化解的合力，实现了纠纷的源头治理。同时做好司法调解与人民调解、行政调解、社会组织调解的无缝衔接，切实减轻法官的审判压力，节省了诉讼资源，确保了人民法院审判效率的提升。
（三）确立了解纷“第三场域”，促进了社会治理水平。当矛盾纠纷发生时，当事人可以选择进入某个恰当程序，而不是仅有一个通往法院的“门户”，通过司法的确认、诉与非诉有机衔接和相互融通，树立非诉组织的权威性和公信力，运用司法力量助推社会组织逐渐成长，最终使得社会组织，具备自身造血功能，使之成为独立的治理社会的重要力量。法院通过纠纷联动化解，形成诉讼与非诉讼衔接治理基层社会的第三场域。同时通过纠纷联动化解机制的构建，使得社会矛盾按照相应的等级与之匹配相应的渠道予以分流解决：大量的轻微纠纷由人民调解、基层自治组织调解解决；轻微的由行政调解、社会组织调解；矛盾纠纷升级由司法调解；极少量矛盾纠纷尖锐到无法调解的，则由司法审判解决。这样社会的治理模式才是稳固的。
三、建立完善诉调对接机制的必要性
随着司法改革的不断深入，多元化纠纷解决机制对其发挥着越来越重要的作用，而诉调对接是多元化纠纷解决机制中的重要环节，对整个多元化纠纷解决机制的运行起到枢纽作用，建立完善诉调对接机制将对法院审判工作发展和社会综合治理创新起到非常重要的作用。
（一）应对司法资源有限性。由于法院进行了立案改革，变原来的立案审查制为立案登记制，加之社会经济发展下行，这样导致法院工作任务日益加重。一方面是法院收案数的急剧增长，另一方面是具有审判资格的法官减少，“案多人少”的矛盾凸显出来。健全和完善诉调对接解决机制，引入并畅通非诉讼程序解决纠纷的途径，可以有效减轻法院诉讼压力。
（二）弥补诉讼方式的局限性。社会矛盾纠纷不仅在数量上急剧上升，也呈现出一些新特点：类型多样化、新颖化，对立尖锐化、发散化，涉群体性案件增多。诉讼虽然是纠纷解决最公正的方式，但有时却不是最好的方式，也不应成为当事人的优先选择。诉讼程序必须遵循严格的法律规定，在解决经济活动中不具有快速、便捷的特点，而非诉讼方式化解纠纷恰好能弥补诉讼的局限性，有利于消除当事人的对立情绪；调解程序不拘泥于程式化要求，可以减少纠纷解决需要的时间和成本；在法律规定不明确或是有政策性规定的情况下，调解可以根据当地的习惯、人情等社会规范，合情、合理地解决纠纷，缓解社会关系的对抗性。
（三）构建诉调对接机制是缓解审判压力的迫切需要。当前，我国正处改革攻坚和社会转型特殊时期，各种社会矛盾以案件的形式源源不断地涌入法院，使得人民法院不堪重负，导致法院在客观上容易滋生久审不决、久拖不执、积案居高不下和审判质量下降等问题，进而加剧涉诉信访案件的增加和执行难，影响到法院的司法信用和审判的公信力。法院有必要借助社会力量，将大量矛盾纠纷化解于诉前和大幅提高调解撤诉率等入手，来扭转被动局面。同时通过构建诉调对接机制，不断整合社会调解资源，加强诉讼与非诉讼机制方式之间有效的衔接配合，使矛盾纠纷在发生的第一时间或萌芽状态之时得到妥善解决，真正将人民调解组织从边缘化状态转化为解纷的主力军，也还原法院成为维护公平正义的“最后一道防线”。
（四）构建诉调对接机制是社会管理创新的客观要求。由于社会转型和变迁加剧，社会矛盾纠纷呈现出复合型、涉众型和易激化型等特点，往往涉及各种不同的利益群体，容易引发严重影响社会稳定的群体性事件。矛盾纠纷的成因也呈现复杂化趋势，既有现实问题，也牵涉历史遗留问题；既需要司法来定分止争，也要充分考虑伦理、习俗、民间习惯等因素的制约。只有积极运用多种渠道、多种手段、多种方式来解决矛盾纠纷，将一部分社会矛盾还原到社会范畴内，才能分门别类化解纠纷，同时推动社会管理手段与方式创新，而人民法院和基层组织在化解社会矛盾纠纷方面，有着各自得天独厚的优势，同时也存在不可避免的局限与不足，迫切需要构建一套与基层组织互为补充、相互配合、协力共赢的矛盾纠纷联动调处和联合化解机制，形成共同分析、应对、化解社会矛盾的工作合力，积极回应当前的基层社会管理创新需求。
四、完善诉调对接机制建设的建议
（一）重新审视诉调对接机制建设，对其认识再提高。我院的诉调对接机制已取得了丰硕成果，为多元纠纷解决机制提供了实践基础。要继续提高认识，将其提升到国家治理体系建设的新高度，并将这项工作作为提高司法能力、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项常规性工作进行安排。各级党委、政府应将“诉调对接”工作作为专项考核目标，纳入综治维稳目标任务及领导干部抓综治、维稳定工作实绩档案进行考核，要充分发挥法院主导作用，形成“党委领导、政府支持、法院主导、多方参与”的诉调对接工作大格局。同时完善“诉调对接”各项制度，确保人员、经费及推动多元纠纷解决机制稳步发展。建立经费保障制度，可以将诉调对接机制的工作经费列入财政预算，拨出专项资金作为工作经费，确保非公职调解人员的劳动报酬。建立健全对调解人员的奖惩激励机制，充分调动其工作的积极性和主动性，使诉调对接机制有效顺利运转。
（二）从及时便捷化解矛盾纠纷出发，将强制调解前置。民事诉讼制度中一直将自愿调解作为原则，强制调解前置，由立法将一些适宜调解的案件规定为必须经过调解后才能进入诉讼程序。避免调解的随意性，结合我县实际，鉴于社区、村委会一级的人民调解员整体素质不佳，可以将诉前调解的案件通过委托方式，由法院将强制调解案件交由入驻人民法院的调解组织、专业性行业性调解组织来进行。同时将调解从诉讼程序中剥离。实践中当事人自愿调解的前提下，诉前调解不成功，还可以在案件审理中调解，这样容易使诉讼程序变得冗长，同时由于无法落实司法公开的理念，不利于发挥法律规范、指引作用。将调解从诉讼程序中剥离，由人民调解组织、行政调解组织负责实施，进入诉讼程序后，除当事人自行和解外，只能通过法院判决来结案。法官不再主动调解案件。这样契合了司法改革员额制的精神。但在实践中，一些政策性较强、法律适用不明确、群体性纠纷的解决中，多元化的解决方案往往才是实现案结事了人和的最佳途径。而在立案登记制实施后，这类案件当事人很容易地因拒绝调解而直接进入诉讼，错失诉前联动调解的时机，还可能将法院陷入被动。因此，法律应明确规定调解的案件范围。
（三）法院要主动延伸服务职能，强化非诉调解指导。法院要实行法官包点指导制度，协助基层人民调解组织完善组织建设、制定相关管理规定、建立定期沟通联络机制，通过以案代训、庭审观摩等形式，加强对人民调解员的职业培训工作。要根据实际情况，建立设计适合做调解工作的调解员准入、培训机制，根据具体工作分层次、分行业纳入调解员，并定期培训专业技能。同时，法院要依托诉讼服务中心建立科学合理的诉前分流机制、立案疏导机制、专职调解机制、适当后延的庭前调解机制。针对不同的案件情形，分别进行委托调解、邀请调解、委派调解，对矛盾纠纷高发的基层村镇，将诉前调解重心逐渐下移，由诉讼服务中心（诉调对接中心）派驻调解经验丰富、群众威信高、业务能力强的法官协助调解，既方便了群众，又有利于将纠纷化解在基层、消弭在诉前，更好地实现诉调对接工作的畅通化和高效化。
（四）加强法院与各职能部门互动，对其实行主导监督。多元化纠纷的解决机制需要在党委领导下运用社会力量进行构建，法院要强化其主导作用，主动与当地党委、政府各部门、民间组织及社会公众加强沟通，建立积极有效的协作互动机制。 一是加强信息沟通与配合。相关组织或部门可联系法院对特别复杂案件进行全程指导调解，包括对法律法规的适用、调解的方法与技巧等。二是让人民调解组织参与到法院的庭审和调解的过程中，让其熟悉诉讼流程，并进一步学习调解方法和技巧，提高业务能力。三是法院可以进行定期或不定期的业务培训和实务指导，指导的方式也是多样的。法院在强化其主导作用的同时，也要强化其监督职能，加大对纠纷非诉解决方式的监督，确保其公平和正义，防止纠纷解决的随意性，提高非诉调解的社会公信力。
(五)加大对诉调对接的宣传力度，引导当事人“非诉”解纷。诉调对接机制是运用全社会力量共同构建平安、和谐社会的重大举措,让大调解工作深入人心、家喻户晓,是顺利开展大调解工作的群众基础,因此应当重视舆论法制宣传的重要作用。各级党委、政府、群众团体组织应加强重视诉调对接纠纷解决机制的宣传力度，通过一些喜闻乐见、通俗易懂的方式，借助新闻、报刊、广播等媒体大力宣传司法确认制度、无争议事实记载机制、无异议调解方案认可等各项非诉解决矛盾的机制，使公众能充分认识、了解、支持、参与人民、行政等调解工作，让其熟知诉调对接解纷的机制，理解其重要性。并引导群众遇到纠纷选择正确的途径化解纠纷。
（六）及时总结诉调对接工作经验，扬其所长避其短。要善于及时总结诉调对接工作情况，针对司法实践中诉调对接工作机制不完善、操作难度大等情况，诉调对接工作领导小组要研究有关诉调对接的各项制度与措施，对相关流程等作出明确规定，使诉调对接工作更直观、可操作，打牢诉调对接工作的基础。同时，要大力挖掘基层成功经验，及时总结提炼工作亮点，努力打造出具有阳曲特色的诉调对接工作新经验，推动诉调对接工作再上新水平。
（作者靳立强为阳曲县人民法院党组成员、专职委员，金有成为研究室主任）